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對新時代地方性法規功能作用的探究

稿件來源:人民之聲報 發布時間:2018-10-26 11:03:25

  地方立法作為中國特色社會主義立法體系的重要組成部分,是國家立法的延伸和補充,是地方人大及其常委會行使地方國家權力的一種重要形式,在進一步健全國家立法制度、完善中國特色社會主義法律體系、保障和發展社會主義民主、全面推進依法治國、建設社會主義法治國家等方面都發揮著至關重要的作用。全國人大常委會委員長栗戰書在第二十四次全國地方立法工作座談會上強調:“要自覺把地方立法工作放在黨和國家事業發展大局中來謀劃、來推動,充分發揮地方性法規實施性、補充性、探索性功能。”這一論斷,為新時代地方人大立法工作指明了方向、提供了遵循。地方人大及其常委會要不斷深化對地方性法規功能作用“三性”的認識,為完善中國特色社會主義法律體系、推動地方經濟社會發展作出新的貢獻。
 
  對新時代地方性法規定位的理解認識
 
  (一)地方性法規的權限和分類。《中華人民共和國立法法》第七十三條規定,地方性法規規范調整的事項,主要包括三大領域:一是為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項;二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項;三是在全國人大及其常委會專屬立法權以外,中央尚未立法的事項。依據這一權限范圍,地方立法可分為實施性立法、自主性立法和先行性立法三類。
 
  (二)地方性法規的功能和作用。地方性法規的權限范圍決定了其屬性、特征以及功能和作用。從本質上分析,地方性法規具有與國家法律法規同樣的國家意志性、行為規范性、法律強制性三大屬性,也具有與國家法律法規同樣的指引、教育、評價、預測和強制等作用。但地方性法規除具有法的共同特征、功能作用外,還有從屬性、實施性、自主性、補充性、地方性、探索性等自身特性和配套細化、補充完善、先行首創等功能作用。
 
  (三)地方性法規功能之間的關系。從地方性法規的合法性層面講,自覺維護社會主義法制統一和法律尊嚴是地方性法規實施性、補充性、探索性功能發揮的前提;從地方性法規的合理性層面講,堅持從實際出發,因地制宜解決地方特殊問題是地方性法規實施性、補充性、探索性功能體現的關鍵。同時,實施性功能更加凸顯于實施性立法之中,細化和配套是其主要特征;補充性功能更加凸顯于自主性立法之中,補充和完善是其主要特征;而探索性功能主要表現在先行性立法之中,其主要特征是首創和先行。
 
  在實踐中發揮地方性法規的功能作用
 
  (一)緊扣務實管用,發揮實施性功能作用。實施性是一件合格的地方性法規的基本屬性。制定出的地方性法規如果重復空泛現象嚴重,可執行性低、可操作性差,無法通過有效的措施推動上位法的一些原則性規定落地生根,那么這樣空設無用的法規存在是沒有任何意義的。地方性法規要有實施性、可行性,必須把務實管用作為根本。比如,蘭州市人大常委會制定《蘭州市實施大氣污染防治法辦法》過程中,根據國家對大氣污染防治考核的要求,對控制并消減大氣污染物的排放總量進行了強調和細化;為更好貫徹國家出臺的機動車環保標志管理制度,第二十八條、第三十條都作出了相應的具體規定。這些具體、細化的規定,增強了條例的可執行性和可操作性,保證了制定出臺的地方性法規能夠立得住、行得通、真管用。
 
  (二)凸顯地方特色,發揮補充性功能作用。補充性是地方性法規有特色內涵的關鍵。如果制定出的地方性法規補充性不足,只是簡單重復上位法的規定,沒有結合本地實際作出鮮明的立法導向和規范要求,沒有務實管用的條款規定,就不能很好地去解決區域內的具體問題。因此,在地方立法中,要善于拾漏補缺,努力在法規的特色上、效果上做文章。比如,蘭州市人大常委會制定的《蘭州市物業管理條例》,專門設立了業主代表大會和臨時物業管理委員會制度,作為上位法業主大會制度的有效補充,較好地解決了因《中華人民共和國物權法》《物業管理條例》對于業主大會形成有效決議要求較高、實際操作困難的現實問題。再如,《蘭州市南北兩山綠化管理條例》,按照《中華人民共和國森林法》等上位法的規定,結合本地實際,不僅設置了對未按承包合同完成綠化或管護任務的承包者進行處罰的規定,還對相關禁止性行為設置了具體的處罰標準。
 
  (三)嚴守權限范圍,發揮探索性功能作用。立法是動態的實踐過程。探索性是地方立法實踐最為生動的體現。地方立法只有增強預見性、把握規律性、富于創造性,才能順應時代發展、符合群眾期盼。在地方立法實踐中,要善于研究立法規律,總結積累經驗,嚴格遵循立法法授權范圍,注重經驗立法、超前立法,才能更好地發揮立法對經濟社會發展的引領和推動作用。比如,蘭州市人大常委會先試先行制定的《蘭州市公共場所控制吸煙條例》第九條、第十條分別劃定了禁止吸煙與限制吸煙場所,法規的實施較好地維護了公眾身體健康,有效提升了城市文明水平。再如,創制性制定的《蘭州市養犬管理條例》,是在《蘭州市城鎮區域限制養犬規定》實施多年的基礎上,總結經驗成果,制定的制度規范,為強化城市養犬行為監管提供了強有力的法制保障。
 
  新時代地方立法工作需要關注的幾個問題
 
  進入新時代,地方立法工作面臨著任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節奏越來越快等新形勢、新挑戰。這就要求地方人大及其常委會深入研究和重點關注地方立法的關鍵問題。
 
  一是地方立法的取向問題。對于制定實施性地方性法規,要根據需要和可能制定,深入研究論證,堅持有幾條寫幾條,確保制定出的法規務實管用、具有很強的執行性和可操作性;對于制定自主性地方性法規,要高度重視,主動作為,用足用好地方人大在城鄉建設和管理、環境保護、歷史文化保護三個方面的立法權限,不斷增加其在地方立法中的比重,充分體現地方特色,有效解決地方性事務;對于制定先行性地方性法規,要采取慎重態度,在嚴格遵循立法權限、自覺維護法制統一的前提下,盡可能先制定相應的政策措施過渡,待政策執行一段時間后,在總結經驗的基礎上再進行立法。
 
  二是地方立法的程序問題。要把充分發揮人大在立法中的主導作用作為關鍵,完善立法項目征集和論證制度,改變部門提什么人大就審什么的模式,由被動“等米下鍋”轉變為主動“點菜上桌”,緊緊圍繞黨委重大決策、圍繞工作大局、圍繞老百姓普遍關注的熱點難點焦點問題,制定務實管用的地方性法規;建立人大相關專門委員會、常委會相關工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規草案的制度,有效規避帶有明顯保護主義色彩的部門、行業和地方的“辦法”“措施”;建立健全立法聽證制度、專家咨詢論證制度以及公開征求意見制度,廣泛聽取人大代表和社會各方面利益群體的意見,使法規更好地體現人民的意志;健全備案審查制度,探索建立立法后評估制度,確保地方性法規和規章有效管用。
 
  三是地方立法的質量問題。立良法是地方立法的永恒課題。要走精細化立法之路,發揚“工匠精神”,在選題上不選一般化項目、體例上不貪大求全、內容上不作重復性規定,堅持有幾條寫幾條;要堅持問題導向立法,對需要通過地方立法調整的問題,抓住矛盾的實質,勇于在矛盾焦點上“砍一刀”,有的放矢地加以規范,有什么問題就規定什么問題,切實解決現實中存在的問題;要主動回應社會需求,及時把群眾反映的現實生活迫切需要、立法條件比較成熟的法規納入立法計劃,在起草過程中及時征求社會各界的意見建議,廣泛凝聚社會共識,力求“最大公約數”。

(作者系蘭州市人大常委會黨組書記、主任  張建平)
 
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